各市、县（市、区）人民政府，省政府直属各单位：
为深入贯彻党的十八届三中、四中全会和省委十三届四次、五次全会精神，优化国土空间开发格局，增强区域开发的环境合理性，保障全省生态环境安全，提升生态文明建设水平，现就全面编制实施环境功能区划、加强生态环境空间管制提出如下意见：
一、提升环境功能区划的空间管制效力
1.强化区划的功能定位。按照主体功能区规划、省域国土空间总体规划和环境功能区要求，从生态环保的角度对国土空间实行分区差别化管理，是优化国土空间开发格局、从源头预防控制环境污染和生态破坏的重要手段，是实现生态环境可持续的重要保障。全面编制实施环境功能区划，使之成为区域生态环境空间管制规划，是提升生态环境空间管制效力、健全我省生态文明建设制度的重要举措。各级政府要充分发挥环境功能区划的基础性和约束性作用，把实施环境功能区划作为履行政府环境保护等法定职责的重要手段、决策区域开发建设活动的重要依据和开展分区差别化管理的基础平台。
2.加强规划衔接融合。编制实施省和市县环境功能区划，要在省域国土空间总体规划的框架下，科学确定本区域环境功能分区，具体落实生态环境管控措施，突出环境功能区划对重要生态功能空间的管控作用。要加强环境功能区划与主体功能区规划、经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、地下空间规划、海洋功能区划、流域规划等相关规划（区划）的衔接融合，避免出现环境管理政策和措施上的交叉重复。
3.明确分级管控要求。省级环境功能区划在《浙江省主体功能区规划》的基础上，以明确重点区域、流域的分区宏观管控要求为主，提出各环境功能区的主导服务功能、环境敏感程度和生态环境保护政策。市县级环境功能区划由市、县（市）政府编制，是市区和县域生态环境空间管制的约束性规划。主要针对各环境功能区经济社会发展趋势、自然生态条件和主要环境问题，充分衔接主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等相关规划，整合辖区水、气、噪声等要素环境功能区划，明确各环境功能区的生态环境保护目标、污染控制要求、环境准入条件，以及各环境要素的具体管理要求。
4.实行分区差别化管理。县级以上人民政府要根据有关技术规范，结合区域环境功能空间差异，将本行政区域划分为自然生态红线区、生态功能保障区、农产品安全保障区、人居环境保障区、环境优化准入区、环境重点准入区等6类环境功能分区，并在各功能分区内对实现环境功能目标有较大影响的建设开发活动，实行相应的准入管理政策。其中，自然生态红线区属于生态环境极敏感、生态功能极重要、具有特殊保护价值的区域，实行环境禁止准入管理。生态功能保障区属于生态环境高度敏感或生态服务功能重要的区域，农产品安全保障区是保障主要农、牧、渔业产品产地环境安全的区域，人居环境保障区是以居住、商业等为主的城镇化区域，实行环境限制准入管理。现有以工业开发为主、区域开发比较成熟、环境问题凸显的区域，实行环境优化准入管理。工业化发展潜力较大、未来重点开发、产业集聚的区域，实行环境重点准入管理。
5.推行负面清单管理。各级环境功能区划要在落实分级管控和分区管理要求的基础上，进一步细化分区差别化环境目标和管控措施，设立相应的准入条件，并实行负面清单管理。负面清单要明确项目的名称类别、监管办法，激发市场主体活力，提高市场准入管理效率。对环境禁止准入和限制准入区域的项目进入，要根据特殊管控要求，实行严格控制和监管。
二、强化环境功能区划的环境管控措施
6.严守生态保护红线。在重点生态功能区、陆地和海洋生态环境敏感区、脆弱区等区域划定生态功能保障基线、环境质量安全底线和自然资源利用上线等三条生态保护红线，建立生态保护红线体系，实行严格保护。生态保护红线的具体范围由各级政府在编制环境功能区划时按照相关技术规范划定。各地要切实加强生态保护红线区内自然生态环境和生态功能的原真性、完整性保护，依法关闭生态保护红线区内破坏生态环境或具有潜在破坏性的企业。同时，完善财政转移支付制度，扩大财政转移支付中用于生态保护红线区公共服务和生态补偿的资金比例。
7.落实空间环境准入制度。环境功能区划是各类规划环评和建设项目环评编制、审查的基本依据。产业园区规划环评和各类专项规划环评要依据当地环境功能区划确定的相关要求，明确禁止性、限制性措施，确保开发建设活动的科学性。建设项目环评要依据所在区域的环境功能区划开展，在建设项目环评文件报批时，需就项目与当地环境功能区划的符合性进行说明。凡建设项目环评与当地环境功能区划要求不相符合的，一律不得建设。
8.强化排污总量控制制度。各级政府要把强化排污总量控制制度作为实现环境功能区划目标的重要手段。在编制和调整环境功能区划过程中，要细化各环境功能区的总量控制措施，明确不同行业和污染因子的排污总量削减替代比例。建设项目新增污染物排放量，必须在满足排污总量削减替代比例要求的同时，严格按不同环境功能区进行排污总量削减替代。不符合排污总量控制要求的项目，一律不得建设。
9.加强环境执法监管。以主体功能区规划、省域国土空间总体规划、环境功能区划为依据，针对各类区域的环境功能特点，完善环境监管制度。禁止准入的区域，要依法关停或搬迁不符合环境功能区划要求的企业，限期修复已遭污染或破坏的环境。限制准入的区域，要加强生态保护和修复，开展环境综合整治，落实污染减排措施。重点准入的区域，要建设完善的环境基础设施，逐步提高环境准入标准，严格控制新增污染物排放量，减轻工业化和城镇化对生态环境的影响。优化准入的区域，要全面提高污染物排放控制要求，大力推进区域环境污染综合整治，切实改善区域环境质量。
10.强化环境承载能力监测预警。各地要把区域环境承载能力作为国土空间开发控制的基础性依据，做到该禁止的坚决禁止，该限制的严格限制，可以开发的合理开发。要根据不同环境功能分区特点，研究环境承载能力量化指标体系及评估技术方法，建立动态监测和预警机制，对环境功能或环境质量不达标的区域实行预警，实施限制性措施。
三、加强环境功能区划的审批调整管理
11.全面开展区划编制工作。省环境保护行政主管部门要会同有关部门，指导各地抓好相关环境功能区划的编制工作。根据环境功能区划的分级管控规定，设区市人民政府负责城区环境功能区划编制，并协调所辖县（市）开展区划编制。县级人民政府负责本县（市）域环境功能区划编制工作。各市、县（市）人民政府要严格按照省域国土空间总体规划和省级环境功能区划要求，结合当地主体功能区规划、城乡规划、土地利用规划、海洋功能区划等，以及原有生态环境功能区规划试行成果，与省域国土空间总体规划编制工作同步，抓紧开展环境功能区划编制工作，做好相互衔接。
12.切实加强区划审批管理。市县级环境功能区划编制完成后，需经设区市人民政府同意，并由设区市人民政府统一向省人民政府提出审批申请。省环境保护行政主管部门负责组织技术评估，提出审查意见，并与各市环境功能区划一并报请省人民政府批准实施。经审批的环境功能区划如需重大调整，需按相同程序报省人民政府审批。环境功能区划中的自然保护区、饮用水源保护区、风景名胜区和森林公园等，如已按法定程序报经相应行政主管部门同意调整的，可视作环境功能区划已同步调整，相关资料送省环境保护行政主管部门备案，不需另行报批。
13.建立健全区划评估机制。环境功能区划批准后每5年进行一次评估。市、县（市）人民政府要重点加强对区划实施后的环境功能目标实现情况、生态保护红线执行情况和各项措施管控效果进行评估，及时完善分区差别化管理工作。省环境保护行政主管部门要会同省级有关部门，及时评估全省环境功能区划的实施成效，对各地实施情况提出意见和建议，督促各地切实做好生态环境空间管制工作，促进区域国土空间开发格局优化和生态环境质量改善。
四、健全环境功能区划实施的保障制度
14.完善管制效力评价制度。市县级环境功能区划的执行情况纳入生态省建设考核评价体系。各级政府要根据环境功能区划，完善以区域环境功能目标达标情况为重点的生态环保工作评价制度，针对主体功能区和环境功能区的不同定位，实行不同的绩效评价指标和考核办法。环境功能区划中以禁止准入和限制准入为主的区域，应当主要评价生态建设和环境保护工作，加大生态补偿和财政转移支付力度；以优化准入和重点准入为主的区域，要强化经济转型升级、自主创新、资源消耗、环境治理等的综合评价。积极研究建立针对不同环境功能分区的产业市场化退出机制。
15.强化监督检查和问责。各市、县（市）人民政府是编制实施本级环境功能区划的责任主体，政府主要领导是第一责任人，要带头严格执行环境功能区划。省环境保护行政主管部门应当加强对环境功能区划编制（调整）审批、实施的监督检查，对因环境功能区划执行不到位，导致区域环境违法问题严重、环境纠纷多发的，暂停审批该地区除民生保障、污染防治以及生态保护以外的建设项目。对违反程序和技术规范擅自调整或修改环境功能区划等行为，要坚决纠正，并严肃追究相关单位和责任人的行政责任。
16.加快建立动态监督机制。各地要加快建设和完善环境功能区划信息化管理系统，做好与各类环境专项管理领域信息系统的整合对接，实现区划实施管理的信息化、动态化。要建立区划实施情况监测指标体系，通过统计分析、数据核查、环境监测、遥感监测、实地勘查等手段，对环境功能区划的实施情况进行动态监控，及时掌握环境状况的变化。要建立环境功能区划实施的信息公开制度，将环境功能区划的实施情况向社会公开，引导公众参与，接受公众监督。 附件：环境功能区分类表
浙江省人民政府办公厅
2014年11月3日 （此件公开发布）
附件下载：浙江省人民政府办公厅关于全面编制实施环境功能区划加强生态环境空间管制的若干意见
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