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浙江省农民工市民化进程研究
发布时间:2016-12-30来源:国家统计局浙江调查总队字号:[ ]

内容提要:

城镇化是现代化的必然之路,“十三五”规划纲要提出要坚持以人的城镇化为核心,加快新型城镇化步伐,要实现这一目标就必须加快农业转移人口的市民化,因此农民工市民化进程研究就十分有必要。本文从市民化定义、现状、进程测算、成本测算、建议等五个方面分析研究了目前浙江省农民工市民化进程。通过构建合适的指标体系,测算出目前我省农民工市民化进程为55.4%,人均市民化成本在35.53万元至76.24万元之间,结合本文的分析,提出了加速我省农民工市民化、推进优质农民工率先市民化、落实多元分担的成本化解、构建面向发展与未来的市民化推进机制等四方面建议,为省委省政府决策提供参考。

 

一、农民工市民化定义及意义

(一)农民工市民化定义。

农民工市民化,是指在城市从事非农产业的农民工逐步向城市居民转化的过程, 可从狭义和广义两方面来理解。从狭义上看,农民工市民化是指在城市的农民工获得城市户口,拥有与城市居民相同的合法身份,以及获得依附在城市户口上面的各种社会权利。从广义上看,农民工市民化是指借助于工业化和城市化的推动,农民工在身份、地位、价值观、社会权利以及生产生活方式等方面向城市市民的转换过过程,它宏观上对应着农业文明向城市文明的转化过程。

因此,我们认为,所谓农民工市民化,必须要包含以下几方面的内容:(1)身份的转变,拥有与城市居民相同的身份;(2)职业的转变,由非正规职业的农民工转变为正规就业的非农产业工人;(3)社会权利均等化,与城市居民享有同等的社会权利;(4)自身素质提高,拥有稳定收入,其意识形态、生活方式和行为方式城市化,对城市有归属感。

(二)农民工市民化意义。

1.农民工市民化有助于加快城镇化进程。城镇化是现代化的必然道路,“十三五”规划纲要提出要坚持以人的城镇化为核心,加快新型城镇化步伐。实现这一目标就必须加快农业转移人口市民化。通过推进农民工市民化,有助于以农民工市民化为契机加速城镇化的转型,转变城市发展方式,着力提高城市发展质量,走出一条城乡融合发展、改革创新的城镇化发展之路。

2.农民工市民化有利于扩大内需。农民工市民化,使得农民工的身份、职业得到了转变,享受到了和城镇居民同等的社会福利,收入趋于稳定,逐渐融入城市社会,其消费观念、消费结构与消费模式向城市居民看齐,必将产生巨大且长期的消费需求。

3.农民工市民化有利于促进社会融合。农民工市民化,有助于解决在城乡二元户籍制度下所引起的就业、收入、社会保障及住房等方面的问题,推进农民工市民化,有助于缩小城乡居民收入差距,缓和社会转型时期的城乡矛盾,维护社会稳定,构建社会主义和谐社会。

二、农民工市民化现状

为了能够更加清晰地了解目前我省农民工市民化的基本概况, 本文通过农民工市民化动态监测的2830份调查问卷进行量化分析。

(一)农民工基本现状。

调查显示,受访者男性1665名,占58.8%,女性1165名,占41.2%,男性比例高于女性,两者相差17.6个百分点。年龄构成以青壮年为主,20-49周岁合计占比86.6%80后农民工占比已高达50.8%),其中,16-19岁占2.5%20-29岁占30.2%30-3929.7%40-49岁占26.7%50岁以上占10.8%

1  浙江省农民工年龄结构分布

年龄构成

人数

占比(%

年龄构成

人数

占比(%

16-19周岁

 72

 2.5

40-49周岁

756

26.7

20-29周岁

854

30.2

50-59周岁

247

 8.7

30-39周岁

841

29.7

60周岁以上

 60

 2.1

受访者整体文化素质不高,以初中文化程度为主,高学历人才存在但占比少。具体来看,小学及以下文化程度的占20.3%,初中文化程度占49.4%,普通高中(中、高职)占20.2%,大学专科以上学历仅占10.1%

2  浙江省农民工受教育程度分布

受教育程度

人 数

占比(%

受教育程度

人 数

占比(%

未上过学

  56

 2.0

高等职业教育

 24

0.8

   

 519

18.3

大学专科

188

6.6

   

1398

49.4

大学本科

 96

3.4

普通高中

 446

15.8

研 究 生

  2

0.1

中等职业教育

 101

 3.6

 

 

 

(二)农民工自身能力状况

1.农民工就业率较高。受访者就业情况良好,从业人数占91.6%;未从业者仅占8.4%。在从业的2593人中,又以工资性就业(雇员)为主,占80.9%,自营人员占19.1%。从行业分布看,农民工就业主要集中在制造业、建筑业、批发和零售业等,其中,从事制造业占43.6%,占比居首,建筑业、批发和零售业占比分别为12.8%12.3%,居第二和第三位。

3  浙江省农民工就业行业分布

     

人数

占比(%

   

人数

占比(%

农、林、牧、渔业

  23

 0.9

房地产业

 15

0.6

制造业

1131

43.6

租赁和商务服务业

100

3.9

电力、热力、燃气及水的生产和供应业

  25

 1.0

科学研究和技术服务业

 18

0.7

建筑业

 333

12.8

水利、环境和公共设施管理业

  8

0.3

批发和零售业

 318

12.3

居民服务、修理和其他服务业

218

8.4

交通运输、仓储和邮政业

 104

 4.0

教育

 14

0.5

住宿和餐饮业

 166

 6.4

卫生和社会工作

 26

1.0

信息运输、软件和信息技术服务业

  28

 1.1

文化、体育和娱乐业

 32

1.2

金融业

  24

 0.9

公共管理、社会保障和社会组织

 10

0.4

2.农民工就业和收入满意度一般。调查显示,50.6%的农民工对自己的就业情况感到满意,43.3%感到一般,仅6.1%感到不满意。收入低是对自己就业不满意的首要原因,占比高达61.8%,其次是工作时间长、强度大,占比为26.8%。调查显示,农民工月均工资性现金收入(经营净收入)为4204元,收入在2001-5000元区间占比最高,达80.5%。从对收入的满意度看,仅38.7%的农民工对收入感到满意, 47.4%的人感觉一般,12.5%的人感觉不太满意,还有1.4%的认为非常不满意。

3.农民工收入与受教育水平正相关。从受教育程度对月均收入影响来看,总体上学历越高收入也越高,大学专科以上学历表现尤为明显。调查显示,研究生生月均收入最高,达6700/月;月均收入最低的是不识字或者只有小学学历的农民工,其月均收入分别为2968元和3414元,与平均收入差距较大。

(三)农民工社保状况。

1.农民工缴纳城镇职工社保比例低。调查显示,农民工参加地区统筹的城镇职工基本养老保险、医疗保险比例分别为30.1%29.8%,总体仍然较低,有七成人仍旧无法享受与城镇职工同等的养老、医疗等相关福利。

2.农民工参险医疗比例高于养老。农民工中未参加任何养老保险和医疗保险的比例分别为39.8%11.0%。医疗保险的参保比例远高于养老保险,主要体现在新型农村合作医疗参险比例上,新型农村合作医疗参险比例高达54.4%

3.农民工自身参保意识弱。农民工参加除城镇职工、新型农村社保以外的社保比例低,养老保险和医疗保险比例分别仅为6.0%4.8%,其中,参加商业养老保险和医疗保险的比例仅为0.6%0.3%

4  浙江省农民工社保缴纳情况

医疗保险参保情况

人数

占比(%

养老保险参保情况

人数

占比(%

新型农村合作医疗

1540

 54.4

新型农村社会养老保险(新农保)

 680

 24.0

本地区统筹的城镇职工基本医疗保险

 748

 26.4

本地区统筹的城镇职工基本养老保险

 752

 26.6

其他地区城镇职工基本医疗保险

  96

  3.4

其他地区城镇职工基本养老保险

 101

  3.6

本地区统筹的(城镇)居民基本医疗保险

  44

  1.6

本地区统筹的(城镇)居民基本养老保险

  43

  1.5

其他地区(城镇)居民基本医疗保险

  64

  2.3

其他地区(城镇)居民基本养老保险

  70

  2.5

公费医疗

   0

  0.0

---

---

---

商业医疗保险

   8

  0.3

商业养老保险

  17

  0.6

其他医疗保险

  18

  0.6

其他养老保险

  41

  1.4

没有参加任何医疗保险

 312

 11.0

没有参加任何养老保险

1126

 39.8

合计

2830

100.0

合计

2830

100.0

(四)农民工生活状况

1.外来农民工子女教育状况。近年来,浙江省在解决外来农民工子女就学问题上始终坚持国家“以输入地政府为主,以公办学校为主”的原则,越来越多的农民工子弟可就近入读公办学校,享受本地“同城待遇”。表5显示,2015年,在随迁的846名在校儿童中,已有55.8%在务工地接受公办学校教育,18.4%在民办学校(有政府支持)就读,12.8%在民办学校(没有政府支持)就读,8.5%在民办学校(不知道是否有政府支持)就读。69.1%的农民工对随迁子女就学环境较为满意,仅有1.8%的农民工认为子女学校师资条件较差。但是,仍有790名在校儿童未在务工地就学,占调查儿童人数的48.3%,从阻碍其来务工地就学的原因看,务工地无人照顾、进不了本地公办学校及务工地升学难是三大主要原因。

5  农民工子女教育情况

所上学校类型

随迁子女

未随迁子女

人数

占比(%

人数

占比(%

公办学校

472

55.8

616

78.0

民办学校,有政府支持

156

18.4

 78

 9.9

民办学校,没有政府支持

108

12.8

 44

 5.6

民办学校,但不知道是否有政府支持

 96

11.3

 43

 5.4

其他

 14

 1.7

  9

 1.1

   

846

 100

790

 100

2.农民工的住房状况。受访的农民工,60.1%的人是“租赁私房”,24.2%的人是“单位/雇主提供住房”,4.0%的人是“租赁公租房或廉租房”,9.2%的人是“自购商品房”,0.6%的人是自购保障性住房,1.8%人是其他。可见,浙江省农民工住房以租赁私房为主,自购住房比例较低。从住房面积来看,受访农民工户人均住房面积为15.4平方米,远低于2015年浙江省城镇居民家庭人均住房建筑面积为40.5平方米。

3.农民工城镇定居意愿。12.8%的农民工已在城镇定居,26.5%的农民工有定居意愿,18.6%的农民工不确定有定居意愿,还有42.1%的农民工没有定居意愿。明确有定居意愿和已经定居占比为39.3%,占比未过半,定居意愿不强烈。

收入低和住房贵是农民工在城镇定居的主要障碍,两者占比分别为31.5%31.7%,合计占比高达63.2%。农民工收入相对较低,城镇住房贵,同时又因为户籍社保等因素无法在政策上享受保障性住房,如廉租房,经济适用房等,使其融入城镇面临困境。

三、农民工市民化进程测算

为直观反映浙江农民工市民化的情况,拟通过量化的分析,来衡量市民化的进程。本文主要利用C-D函数,选择合适的指标,并在原来基础上加入改进,加入全要素指标,最终建立起反映农民工市民化的指标体系并加以分析。

(一)指标选择。

1.政策指标。政策对市民化进程有着积极的推动作用。众多学者研究表明,政策对市民化意愿和市民化能力有着显著的贡献作用。由于政策具有正外部性,其对于各个指标均有显著的提升作用,而不是只影响一个指标,所以做为全要素加入测量模型。

2.自身指标。自身意愿是最直接影响农民工是否会市民化的最重要因素。即使在政策等外部因素确定、能力水平所达的情况下,是否愿意将仍将决定不同结果,因此意愿指标必定需要加入模型。

3.能力指标。对于市民化能力水平的衡量己有研究基本都是以收入水平来分析。但是住房因素是现阶段农民工进程的重要影响因素,因此增加了住房因素来衡量市民化能力水平。

综合上述的各类指标,建立以下表6的农民工市民化进程测度指标体系。

6  农民工市民化进程测度指标体系

一级指标

二级指标

具体测算

 

政策指标

医疗保险

农民工医疗保险比例/城镇医疗保险比例

政策同时对市民化意愿、能力都有作用,具有正外部性

养老保险

农民工养老保险比例/城镇养老保险比例

 

自身指标

市民化意愿

有城镇定居的意愿比例

市民化愿望采取了愿意、不确定、不愿意3个层次来衡量

能力指标

工资水平

加权农民工的月收入水平/加权城镇居民的月收入水平

 

住房面积

加权农民工的住房面积/加权城镇居民的住房面积

 

(二)数据来源。

考虑可获得性和准确性,主要利用农民工市民化动态监测调查问卷资料、住户调查资料和统计年鉴取得相关数据。

1.政策指标。政策因素主要涉及养老和医疗保险,利用问卷调查中的农民工缴纳养老和医疗保险的比例与统计年鉴中全省城镇居民缴纳养老和医疗保险的比例进行对比,按此标准量化农民工市民化的政策指标。

2.自身指标。问卷调查已有反映农民工的市民化愿望为:愿意、不确定、不愿意这3个层次,由于现阶段政策、制度的制约和市民化能力的制约,只有愿意的部分才能真正表示有市民化的意愿,因此将“不确定”和“不愿意”归为一类,按此标准量化农民工市民化的意愿指标。

3.能力指标。能力指标分为收入指标和住房指标两部分。收入指标把农民工的月收入水平划分为5等分,这个标准参考全省城镇居民收入5等分组数据,分别赋值为1-5,计算出各个层次收入人群的比重,然后加总权重,得到收入权重得分。然后根据统计年鉴,对全省城镇居民的年度收入将其按照5等分处理得到收入权重得分,比较两者从而量化农民工市民化的收入指标。住房指标把农民工的住房面积划分为5等分,这个标准参考全省城镇居民住房5等分组数据,分别赋值为12345,算出各个层次住房人数的比重,然后加总权重,得到住房面积权重得分。根据统计年鉴,对全省城镇居民的住房面积将其按照5等分处理得到住房权重得分,比较两者从而量化农民工市民化的住房指标。

(三)模型构建。

现有的研究主要把农民工市民化指标分为外部制度因素、自身的意愿和能力三大类,并运用C-D函数进行测度。这种测度方法的关键在于构建科学、全面的指标体系,但己有的研究成果中,指标体系还有待完善。政策对市民化进程有着积极的推动作用。由于政策具有正外部性,其对于各个指标均有显著的提升作用,而不是只影响一个指标,所以做为全要素加入测量模型。因此运用合理的C-D函数构建模型。

H=A1A2IɑC1β1C2β2

0I1,0C1,ɑ+β1+β2=1

其中,H表示市民化进程,A表示政策因素,I表示市民化意愿,C表示市民化能力,通过层次分析法(Analytic Hierarchy Process)确定各指标的权重,运用YAAHP软件实施。首先构造了递阶层次结构图,设定目标层、准则层和措施层;其次根据专家综合评定结果,设定各因素重要性程度,从而构建判断矩阵;最后检验模型的CR<0.1,从而通过一致性检验;最后计算得到各权重分别为ɑ=0.34,β1=0.36,β2=0.29

因此通过对指标体系建立模型,从而得到农民工市民化进程测度值为55.4%,具体结果如表7所示, 外省农民工市民化进程测度值为43.8%,具体结果如表8所示,两者还是有不小的差距。

7  农民工市民化各指标和进程测度值

一类指标

二类指标

 

 

农民工市民进程测度值

政策指标

养老指标

0.912

 

55.4%

医疗指标

0.957

 

自身指标

意愿指标

0.393

0.34

能力指标

收入指标

0.960

0.36

住房指标

0.556

0.29

 

8  外省农民工市民化各指标和进程测度值

一类指标

二类指标

 

 

农民工市民进程测度值

政策指标

养老指标

0.835

 

43.8%

医疗指标

0.934

 

自身指标

意愿指标

0.291

0.34

能力指标

收入指标

0.974

0.36

住房指标

0.495

0.29

(四)结果分析。

1.政策指标。政策指标中调查的农民工养老和医疗保险比例分别为60.2%89.0%,剔出本省的户籍的农民工,外省户籍农民工分别为55.1%86.9%,而我省城镇居民养老和医疗保险比例分别66%93%。虽然国家加大社保政策支持,但从调查结果也可以看出,农民工养老和医疗保险比例还是相对偏低,总体的水平还有待提高。

2.意愿指标。意愿指标中调查的农民工市民化意愿水平不高,只有39.3%,剔出本省的户籍的农民工,外省户籍农民工为29.1%。之所以出现这种情况,主要是由于农民工长期处于“经济拉拢、社会排斥”的城市边缘,他们在为城市发展创造了大量财富的同时,却由于户籍制度等因素无法在就业机会、薪资水平、社会保障、权益保护等方面享有和城镇居民相同的待遇,这使得他们虽然长期在城市工作、生活,却很难产生一种城市主人翁意识。因此,需要进一步加强相关政策的研究与制定,调动农民工市民化的积极性。

3.能力指标。能力指标中调查的农民工收入权重得分和居住权重得分分别为2.4971.465,剔出本省的户籍的农民工,外省户籍农民工分别为2.5341.303,城镇居民收入权重得分和居住权重得分分别为2.6012.633。值得注意的是,和城镇居民相比,农民工收入水平略低,但是农民工的住房条件普遍还是比较差的。这一方面是由于房地产市场的急剧膨胀导致城市房价不断攀升,大部分农民工微薄的收入在支付基木的生活开销之后,己无力负担昂贵的房价;另一方面由于二元城乡户籍制度的限制,农民工无法以城市居民的身份享有政府廉租房、公租房、住房公积金等住房保障项目。

(五)主要结论。

1.农民工市民化滞后于城镇化。浙江农民工市民化的进程为55.4%,低于浙江的城镇化率,更远低于发达国家80%的城镇化率。城镇化包含地域的城镇化和人口的城镇化,从现状来看,人口的城镇化滞后于地域的城镇化,而以全面享有城镇基本公共服务为主要特征的市民化相比于人口的城镇化更为艰难,因为农民工市民化任重而道远。

2.外省户籍农民工市民化滞后于本省农民工。外省户籍农民工,其市民化进程仅为43.8%,远远低于本省农民工。除收入指标以外,其他政策、意愿、住房等,外省户籍农民工市民化的条件和可能性都弱于本省农民工。特别是外省户籍农民工的意愿方面,是所有指标中最薄弱的。因此,首先推进本省农民工市民化更具有可行性。

3.进程的主要因素在于意愿指标和住房指标。从各个指标来看,市民化的意愿指标水平落后于市民化的能力指标水平,这说明引导市民化过程中,要注重农民工的社会心理需求,关注他们享受的社会服务水平和质量,减少差异、排斥,使农民工更好地融入城市。按照诺瑟姆的城市化进程理论,世界各国城市化的历史过程大多表现为“S”型,即由慢到快、由快到慢,直至停滞不前的曲线发展过程。农民工市民化的历史进程也与这种“S”型吻合。我国经济正处于高速发展时期,农村涌现出的大量农业剩余劳动力会向城市非农产业转移,并对产业发展形成“推动效应”;工业的突飞猛进则造就了大量的就业机会,城市丰富的物质精神生活吸引着农民的涌入,从而形成城市化和农民工市民化的“拉动效应”。正是由于这两种力量的相互作用,城市化和农民工市民化将步入一个高速发展的时期。

四、浙江农民工市民化成本测算

农民工市民化的目标在于缩减农民工与本地城镇居民之间、外来人口与本地人口之间的在生产、生活等各方面的差别,实现农民工及其家属与本地城镇人口之间的互通互融,共同建设和共享改革发展成果。就当前而言,主要是缩小本外地户籍、城乡户籍劳动者及其家属在享受公共服务与社会保障等方面的差别,实现同城同权,自由流动、自主选择。由于公共服务与社会保障都是有成本的,缩小与消灭差距意味着用于公共服务和社会保障的支出增加,这就需要我们就当前形势下农民工市民化的成本进行再测算,考虑到全省均衡性,本文测算以嘉兴为基础,从而推算全省。从当前城乡居民、本外地居民的公共服务与社会保障差异看,主要有以下六个方面:

(一)随迁子女教育的市民化成本。

农民工市民化需要保障农业转移人口及其他常住人口随迁子女平等享有受教育权利。从浙江现行教育制度安排看,绝大多数的地方都有条件普及12年义务教育,因此,测算的成本按9年义务教育和12年义务教育来测算低限与高限。从浙江农民工随迁子女的教育成本构成看,主要包括建校与设备配置成本、在校学习期间的财政补贴以及因生源大起大落而带来的设施及教职工闲置等损失。以嘉兴为例,2015年嘉兴生均固定资产原值分别为小学9975元,初中32767元,高中45447元,而当年用于生均财政性教育经费分别为小学11974元、初中20493元、高中18939元。按嘉兴市外来人口结构,综合考虑以上两项费用支出,每市民化一名学龄前儿童最低投入财政资金约为17.61万元,每市民化一名初中阶段的外来人口最低投入财政资金约为7.28万元。

按照20151%人口抽样调查的外来人口人员结构推算,现有外来人口在嘉兴全部完成9年义务教育,需要人均增加财政性教育支出16220元,若完成12年高中教育,则需要25967元,分摊到每年,年均为338-541元。

(二)医疗保障的市民化成本。

农民工市民化需要强化医疗保障,使农民工彻底摆脱因病致贫的困扰。从浙江目前的医疗保障机制看,浙江的医疗保障负担主要由三块组成,一是在职职工的医疗保障,二是退休职工的医疗保障,三是覆盖全社会的城乡居民基本医疗保障。

2015年嘉兴每个职工参与医疗保障缴费2329元,折合参保职均1010元,人均当年结余1319元,按外来人口中位数32周岁计算,到55周岁退休,可结余3.03万元。同期退休人员人均医疗费统筹支出5196元,按预期寿命80周岁计算,需投入医疗费用12.99万元,人均需财政补助9.96万元。

2015年嘉兴城乡居民基本医疗保险人均筹资1100元,其中个人部分311元,财政补助789元。当年医疗支出中人均统筹支出1343元,相当于每个参保人员1030元,当年收支略有结余。因此,城乡居民医疗保障转化成本可按财政补贴数计算,每年人均789元。按照近五年医疗卫生系统固定资产投入计算,人均年医疗卫生设施投入为404元。综合三块医疗保障负担及医疗卫生设施的投入来看,每个外来农民工及其家属市民化的医疗成本在每年797元到2265元之间。

(三)养老保障市民化成本。

农民工市民化不仅需要着眼当前,还需着眼未来,而养老问题是一个绕不过去的“坎”。按照外来人口年龄中位数32周岁,平均退休年龄55周岁,平均期望寿命80周岁计算,2015年嘉兴职均养老金缴纳为9650元,至退休止,可望筹集养老金22.19万元,如果按外省工作7年,即25周岁开始工作,缴纳养老金,还可以转移个人账户养老金2.49万元,合计24.69万元,2015年领取养老金人均2.57万元,终生领取养老金64.22万元,缺口39.53万元。按48年折算,年均缺口8236元。

若按城乡基本养老保险参保测算,2015年嘉兴城乡居民养老保险领取标准为年人均3811元,累计领取9.53万元,而同期个人缴纳1261元,累计可缴纳2.90万元,个人缴费与领取养老金间的缺口6.63万元。按48年折算,年均缺口1381元。

考虑到浙江最低生活保障、60周岁以上老人按月领取基础养老金,以及高龄老人按月领取补贴等全覆盖。以嘉兴为例,2015年未参保老人领取基础养老金均值为1740元,按照1%人口抽样调查中,60周岁以上外来人口占2.8%计算,年人均市民化成本为36元。

(四)住房保障市民化成本。

农民工市民化过程中,在实现经济立足的基础上,稳定的住所就相当重要。嘉兴城镇居民住房保障有两种方式,一为经济适用房,有实物分配与货币补贴两种方式,选择两种方式的比例为43,每平方米政府补贴金额分别为2770元与1650元,每户享受不超过60平方米,补助金额分别为166200元与99000元,户均补贴137400元。二为公共租赁房,全部采用货币补贴方式,每平方米补贴13元,每户享受不超过60平方米,每月补贴780元。根据嘉兴市经济适用房与公共租赁房申领规定,家庭人均年可支配收入低于市区城镇居民人均可支配收入的80%可以申请。根据有关数据,近几年嘉兴公共租赁房户数约占最低收入家庭和较低收入家庭比重为0.6%左右,购买经济适用房户数占市区户数比例在0.4%左右。考虑到外来人口主要集中于城镇低技能岗位,按0.5%的比例测算,外来人口市民化住房保障成本为年人均47元。

(五)公共管理市民化成本。

增加一名城市居民,相应地将增加政府管理成本。但是当一个地方的政府和相关服务机构建立以后,在一定的服务人口范围内,新增一名市民所需增加的管理费用会显著地平均的人均管理成本,即边际成本低于平均成本。本课题所定义的公共服务管理成本是指与人直接相关的公共服务项目所产生的成本,主要包括一般公共服务支出、公共安全支出、文化体育支出、医疗卫生支出(不包括政府医保支出)四个部分,教育和社会保障在本文前部已单独完成测算。2015年嘉兴公共预算支出中,一般公共服务支出、公共安全支出、文化体育支出、医疗卫生支出合计按户籍人口计算,为人均2937元。若按边际成本相当于平均成本80%计算,则外来人口市民化公共管理成本为年人均2350元。

(六)市政公用设施及维护市民化成本。

增加一名城市居民,相应地将增加城市市政公用设施,随之也将增加市政公用设施的建设与维护成本,目前主要包括城乡社区建设与管理、节能环保、交通运输、商业服务等内容。同理,城市市政公用设施建设与维护成本同样也存在边际成本递减情况。2015年嘉兴公共预算支出中,城乡社区建设与管理、节能环保、交通运输、商业服务的支出合计为102.69亿元,按户籍人口计算,为人均2969元。若按边际成本相当于平均成本80%计算,则外来人口市民化公共管理成本为年人均2375元。

8 2015年不变价计算的人均外来人口市民化成本

指标

低限

高限

年均低限

年均高限

最低投入

低限结构

高限结构

最低投入结构

%

%

%

人均成本小计

353143

762382

7357

15883

1251

100.0

100.0

100.0

教育

 16220

 25967

 338

  541

 338

  4.6

  3.4

 27.0

医疗

 38276

108730

 797

 2265

 797

 10.8

 14.3

 63.7

养老

 66286

395324

1381

 8236

 

 18.8

 51.9

 

未缴费养老

  1721

  1721

  36

   36

  36

  0.5

  0.2

  2.9

低保

  1584

  1584

  33

   33

  33

  0.4

  0.2

  2.6

住房

  2256

  2256

  47

   47

  47

  0.6

  0.3

  3.8

公共管理

112800

112800

2350

 2350

 

 31.9

 14.8

 

城建维护

114000

114000

2375

 2375

 

 32.3

 15.0

 

注:受教育年限低限为9年义务教育,高限为12年义务教育;医疗保障低按城乡居保财政补贴数计算,高限按职工基本医疗保障计算;养老保障低限按城乡居民基础养老保险财政补贴计算,高限按职工基本养老保险计算。期望寿命80周岁,外来人口年龄中位数32周岁。

 

综上所述,浙江外来人口的市民化综合成本非常高,且主要集中在远期,占市民化成本的2/3以上。社会保障标准的高限与低限在人均市民化成本变化上影响很大。全生命周期的市民化成本在人均35.31万元至76.24万元之间。差异主要体现在养老、医疗两大保障的标准差异上,即按职工基本养老、医疗给予保障,还是按照城乡居民基础养老、医疗水平予以保障。即期成本支出主要集中在随迁子女教育、公共服务、城市基础设施建设等三个方面,年人均市民化成本在5200元左右。按照2015年浙江流入的省外人口1174万人计算,全部完成流入人口市民化需要4.15万亿元到8.95万亿元的转化成本,按生存期48年分摊,每年也需864亿元至1865亿元。如果不考虑远期养老、医疗保障成本,甚至不考虑人口涌入对公共服务和城市基础设施及其维护的需求,仅考虑随迁子女教育、城乡居民基础医疗保障、60周岁以上老人居民基础养老保障、低收入保障和低收入人群住房安置等最低市民化支持,则每年的市民化转化成本也在147亿元以上,这对浙江的“吃饭”财政而言相当困难。加之作为浙江省的最高责任主体,浙江必须率先考虑转化本省的农民工,农民工市民化的总成本远高于上述数据。

五、对策建议

从浙江经济社会的发展轨迹看,浙江经济总量从2000年的6141亿元增长到2015年的4.29万亿元,浙江的农民工所作的贡献功不可没。浙江农民工已成为浙江经济社会发展的重要力量与受惠群体。因此,浙江农民工的市民化既是中央的要求,也是浙江经济社会可持续发展的重要内容和有力支撑,推进浙江农民工的本地化、市民化已成为浙江党委政府的一项共识。

(一)加速本省农民工市民化。

必须高度重视,率先推进,加快落实,力求实效。操作上主要抓制度安排倾斜,财力保障优先,目标任务细化,工作推动加力。

1.制度安排倾斜。通过细化户籍制度改革政策与措施,鼓励各地优先转化本省农民工,优先保障本省农民工市民化所需的各项要素与资源。

2.财力保障优先。根据国家农民工市民化的要求,我们需要为省内外农民工的市民化进程设定顺序,并在财力支持上加以区分,梯度支持,优先转化本省户籍的农民工,使本省农民工在为浙江发展作持续贡献的同时,分享浙江改革开放的建设成果。

3.目标任务细化。以省内人口普查、人口抽样调查、新居民登记等资料为依据,相对固化各地、各县(市、区)需转化的农民工总量,按季监测市民化进程,按年考核市民化目标,将省内农民工转化作为一项常规工作加以推进。

4.工作推动加力。参照国务院《关于实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的通知》精神,在资源分配上对农民工市民化进展情况进行激励,提高各地推进工作的紧迫感与积极性。

(二)推进优质农民工率先市民化。

20151%人口抽样调查显示,浙江人口开始进入加速老龄化阶段,而且浙江的老龄比重高全国4个百分点。为了保持浙江经济社会的可持续发展,我们需要鼓励外来青壮人群、低龄人口在浙江落地生根,良性互动,以对冲和延缓人口老龄化。同样,浙江经济的转型升级也需要高技能人才、高智慧人才,以及创业创新人群、企业家队伍的支持。因此,浙江要在制度安排上建立梯度引导机制,着力推进优质农民工率先市民化。

1.高技能人才优先。对浙江农民工中具有一技之长,尤其是制造业转型升级的急需人才给予特殊政策,引导这一人群率先落户,率先融入。操作上作着力推进三个便利。一是落户登记便利。二是社会保障提能升级便利。三是公共服务的支持、享受便利。

2.高智慧人口自由。对提升浙江经济增长,尤其是高智能、高科技和服务业发展的急需人才,提供宽松的落户环境,鼓励他们到浙江一展才华。由于全国各地都对高科技人才、高智能人才给予很高的待遇,希望引进这一人群,让这一人群为本地服务。因此,在拼政策、拼优惠等方面浙江很难胜出。因此,我们需要以“市场换人才”的眼光看发展,用浙江庞大的市场需求,吸引他们到浙江服务、到浙江发展。并在生活,尤其是医疗、教育、休闲、文娱等服务上给予必要的支持。

3.企业家群体自主。企业家群体是全国各地都在大力引进的优质人群,浙江也是一个民营企业家、创业群体集聚的地方,对外来人口中有创业、创新精神的群体有着强劲的吸引力。通过设立按企业经营规模、投资规模、纳税规模、用工规模和存续时间,设立企业家优先落户,优先安排子女受教育,分级诊疗等机制,吸引企业家来浙江落户,经营与发展。

4.适龄人口重点引进。浙江的老龄化与浙江人口的峰型特征决定了浙江在2030年前后将形成人口抚养比的高峰,亟待引进适龄人口来对冲人口老龄化所带来的劳动力人口不足,财富创造滞后的影响,为此,我们需要对劳动力年龄人口,尤其是院校毕业生人口的引进作相应安排,以适应人口变化的影响。即在就业指导、居住支持、生活保障等多方面予以倾斜。对年龄偏大的老年人口流入作相应引导,减少外来农民工父辈、祖辈到浙江定居。

(三)落实多元分担的成本化解。

浙江农民工市民化是一个阶段,更是一个循序渐近的过程。就浙江农民工市民化成本分担而言,我们更需要建立由中央政府、输出地政府、输入地政府、企业和农民工自身,以及社会各界共同参与,分块负担,资源与要素转移绑定的新机制,从根本上解决农民工市民化的成本分担。具体说来就是六个一点,“中央政府补一点,输出地政府转一点,输入地政府拿一点,用工企业(单位)出一点、农民工兄弟担一点和市场营运增一点”

一是“中央政府补一点”是指中央政府根据各地消化吸收农民工的规模,按照3-5年逐年递减的模式,对农民工市民化进程进行补助,分担集中流入地的财政压力,化解农民工市民化的初始冲击。中央政府补一点重在解决农民工输入地的中远期医疗、养老缺口,这需要在机制上加以落实,推进“财随人走”的转移支付新思路,增强对人口流入地区的财力支持。

二是“输出地政府转一点”是指输出地政府因服务对象的外移,服务责任弱化而带来的资源闲置可以向输出地政府作转移。如教育、医疗、养老、住房等公共服务责任弱化而带来的土地、医技人员等资源闲置可以以指标形式、财政转移支付等形式向输入地政府转移。

三是“输入地政府拿一点”是指输入地政府根据自身财力许可,按照逐年递增的模式,拿出专项资金用于农民工的市民化,分块分步消化,用5-10年时间完成愿意在本地融入农民工的市民化。输入地政府的短期责任在于化解农民工市场化的初始困难,实现农民工的就业、居住与稳定。

四是“用工企业(单位)出一点”是指用工单位根据自身意愿在农民工市民化进程中,分担教育、医疗、养老、住房等方面的市民化支出。核心在于实现在职农民工、流入农民工的医疗、养老等保险全覆盖,并按照经济增长和物价变动同步增强缴费额度,切实增强农民工在养老、医疗等方面的自我积累,做实个人账户。

五是“农民工兄弟担一点”是指将市民权利义务根据转移成本情况分拆开来,按照享受一项分提一项的原则,由农民工自主选择,分块落地。核心在于强化农民工在市民化过程中的个人自主意识、流动意识和保障意识,选择对自己、对家庭、对子女最有利的地区落户、生活与发展。

六是“市场机制增一点”就是建立由城乡居民自主选择的各项保障基金市场化营运机制,通过基金组织等第三方营运,促进养老、医疗、住房公积金等资金的保值增值,弥补农民工市民化过程中未来资金缺口。

(四)构建面向发展与未来的市民化推进机制。

农民工市民化既是宪法赋予公民权平等的外在表现之一,也是建设全面小康社会的重点所在,更是推进社会主义民主政治的客观要求,因此,推进农民工在就业与生活地市民化将是一个长期的要求,行政推动力只可能加大,不可能弱化。因此,我们需要有一个面向发展与未来的市民化推进机制,即围绕“引进什么人,关注什么事,解决什么问题”来展开,来推进,来加力。

一是需要建立市民化进程监测体系,对农民工市民化进程进行统计监测。重点监测已纳入市民化范围人群的市民化情况,市民化人群素质、结构与浙江的人口政策、产业导向和人口结构优化、人口素质提升目标是否一致,并根据监测情况及时对各地的政策安排作微调。

二是需要落实非市民化人群的跨区引导。2001-2010年,浙江省外人口增加了813.5万人,年均增长12.4%。而20151%人口抽样调查数据显示,省外流入人口占浙江常住人口的比重为21.2%,比2010年下降0.5个百分点。因此,对不适合在浙江落户与市民化的人群,给予必要的信息引导和一次性跨区流动(返乡)支持,提高人口流动引导政策的针对性与有效性。

三是需要建立与农民工市民化导向相适应的考核与推动体系。将人口流入与市民化进程相对分离,形成农民工可接受、地方财力可承受、发展可持续和中央政府可监管的市民化机制。需要关注的是,我们要从中央政府推进农业转移人口市民化的角度,从推进四个全面建设的高度出发,理解中央政府的战略意图和推进决心,将农民工市民化过程中的浙江思考、浙江目标、浙江困难、浙江做法、浙江导向传递给中央,汇报到高层,吸纳到决策,提高浙江制度安排的有效性,顺应发展大势,提升浙江效率。

 




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